Interpelacja  nr  20332  do  Ministra  Gospodarki

w sprawie obowiązku informowania przedsiębiorców o planowanej kontroli legalności zatrudnienia przez Państwową Inspekcję Pracy.

Szanowny Panie Ministrze!

Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Państwową Inspekcję Pracy obecnie obowiązujące przepisy skutecznie uniemożliwiają ściganie niektórych nadużyć. Problem ten dotyczy między innymi weryfikacji legalności zatrudnienia pracownika. Wynika to z faktu, że zgodnie z ustawą z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.) PIP jest zobowiązana do poinformowania przedsiębiorcy o planowanym zakresie i dacie kontroli. Daje to czas na przygotowanie się do kontroli i zatuszowanie ewentualnych nadużyć. Zgodnie z opinią PIP przepisy stanowiące o konieczności informowania o zamiarze przeprowadzenia kontroli utrudniają wykrywanie pracy w szarej strefie oraz w warunkach bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia. ….

W związku z powyższym prosimy Pana Ministra o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Jakie stanowisko w wyżej opisanej sprawie zajmuje Ministerstwo Gospodarki?

2. Jakie działania będą podjęte, aby zwiększyć wykrywalność zatrudnienia w szarej strefie?

Z poważaniem

Posłanki Agnieszka Hanajczyk i Ewa Drozd

Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Gospodarki – z upoważnienia ministra – na interpelację nr 20332 w sprawie obowiązku informowania przedsiębiorców o planowanej kontroli legalności zatrudnienia przez Państwową Inspekcję Pracy.

Szanowna Pani Marszałek!

W odpowiedzi na przesłaną przy piśmie z sierpnia 2013 r. (brak daty dziennej), znak: SPS-023-20332/13, interpelację posłanek Agnieszki Hanajczyk i Ewy Drozd w sprawie obowiązku informowania przedsiębiorców o planowanej kontroli legalności zatrudnienia przez Państwową Inspekcję Pracy uprzejmie przedstawiam następujące stanowisko.

Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672), dalej ustawa SDG, w art. 79 ust. 1 ustanowiła zasadę, że organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli (ust. 4). Na wniosek przedsiębiorcy kontrola może być wszczęta przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia (ust. 5). Jednocześnie art. 79 określa w ust. 2 katalog wyłączeń stosowania ogólnego trybu kontroli przedsiębiorcy.

W zakresie zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli kontrola legalności wykonywania pracy (w tym przez cudzoziemców) nie jest wprost wymieniona w ustawie SDG jako podstawa wyłączenia od ogólnej reguły powiadamiania o zamiarze wszczęcia kontroli. Niemniej kwestie te należy rozpatrywać w kontekście wyłączenia wskazanego w punkcie 1 w ust. 2 w art. 79 ustawy SDG, zgodnie z którym obowiązuje ogólne zwolnienie z obowiązku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli – na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej. Taką umową jest Konwencja nr 81 MOP dotycząca inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjęta w Genewie dnia 11 lipca 1947 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450).

Zgodnie z tą konwencją władza państwowa (każdy członek MOP, którego obowiązuje konwencja) zobowiązana jest do utrzymywania systemu inspekcji pracy. Konwencja szeroko ujmuje pojęcie tego systemu, który powinien w szczególności zapewniać stosowanie przepisów prawnych dotyczących warunków pracy i ochrony pracowników, w tym zatrudnienia, opisując katalog otwarty tego zakresu. Konwencja zezwala swoim członkom na bardziej szczegółowe rozstrzygnięcie, w drodze przepisów ustawodawstwa krajowego, sposobu funkcjonowania i zakresu ww. systemu, jak również na wyłączenie stosowania tej konwencji do ściśle określonych grup przedsiębiorstw lub objęcie stosowaniem konwencji określonych zakładów czy miejsc pracy w tych przypadkach, gdy nie jest pewne, czy postanowienia konwencji mają do nich zastosowanie (vide art. 2 i art. 26 konwencji). Zatem to właściwa władza krajowa rozstrzyga problem zakresu działania systemu inspekcji pracy w zgodzie z celami konwencji i wyznacza organ (inspekcję), który będzie wykonywał funkcje przewidziane w tym systemie. Zagadnienie to zostało przez polskiego ustawodawcę rozstrzygnięte w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404, z późn. zm.), która określa polski system inspekcji pracy, wyznacza organ inspekcji (Państwową Inspekcję Pracy) i zakres jego działania, przesądzając tym samym o zakresie, do którego postanowienia konwencji nr 81 MOP znajdują zastosowanie. Zgodnie z art. 1 ww. ustawy Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej, w zakresie określonym w ustawie. Stosownie do szczegółowego zakresu zadań PIP określonego w art. 10 ustawy inspekcji tej zostało powierzone przeprowadzanie kontroli legalności zatrudnienia, innej pracy zarobkowej oraz wykonywania pracy przez osoby, w tym przez cudzoziemców.

Należy podkreślić, że od czasu uchwalenia ustawy SDG w 2004 r., a więc już 9 lat, obowiązywały najważniejsze z punktu widzenia organów kontroli wyłączenia PIP z ograniczeń ustanowionych w ustawie SDG dla organów kontroli (art. 80 – obecność kontrolowanego, art. 82 – równoczesność kontroli, art. 83 – limit czasu kontroli). Zmiana ustawy SDG w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97) rozszerzyła zakres wyłączeń stosowania ustawy SDG w stosunku do kontroli PIP o kwestię braku potrzeby zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 79 ust. 2).

W przepisach: art. 79 ust. 2 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 82 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy SDG ustanawiających w ogólnych zasadach przeprowadzania kontroli szeroki zakres wyłączeń, z których korzysta PIP, zawarto wyraźne odesłanie do mających pierwszeństwo w stosowaniu ratyfikowanych umów międzynarodowych (w tym przypadku konwencji nr 81 MOP) jako podstawy tych wyłączeń.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że przepisy ustawy SDG nie utrudniają Państwowej Inspekcji Pracy wykrywania pracy w szarej strefie i ścigania nadużyć w obszarze prawa pracy.

Ponadto należy wyjaśnić, że w celu wzmocnienia instrumentów prawnych dla sprawniejszego działania kontrolno-nadzorczego w zakresie kontroli legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców, powierzania wykonywania pracy i innej pracy zarobkowej dodatkowo kompetencje te uzyskała Straż Graniczna, od 1 stycznia 2009 r. Zadanie to określone w art. 1 ust. 2 pkt 13a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, z późn. zm.) zostało dodane przez art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 216, poz. 1367).

Kwestia obowiązku informowania przez Straż Graniczną oraz Państwową Inspekcję Pracy z wyprzedzeniem o zamiarze przeprowadzenia kontroli legalności zatrudnienia cudzoziemców była dodatkowo przedmiotem analizy na 14. posiedzeniu Zespołu do Spraw Migracji, organu doradczego prezesa Rady Ministrów, które odbyło się w dniu 8 kwietnia 2013 r. Przyjęto ustalenie, że art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy SDG w obecnym brzmieniu przewiduje możliwość kontroli bez uprzedniego zawiadomienia, jeżeli miałoby to zapobiec popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia lub byłoby niezbędne dla zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. Ponieważ zatrudnienie cudzoziemca wbrew przepisom jest wykroczeniem, jest to wystarczająca podstawa do przeprowadzenia kontroli bez wcześniejszego informowania o niej. Tym samym nie zachodzi potrzeba zmian legislacyjnych.

W odniesieniu do działań, jakie mają być podjęte, aby zwiększyć wykrywalność zatrudnienia w szarej strefie, wymagane jest wyjaśnienie, że minister do spraw gospodarki nie ma uprawnień nadzorczych i kontrolnych nad organami kontroli, do których właściwości należą kwestie związane z nielegalnym zatrudnieniem.

Niemniej, w ocenie Ministerstwa Gospodarki, w celu zwiększenia wykrywalności zatrudnienia w szarej strefie możliwym rozwiązaniem jest zintensyfikowanie skoordynowanych działań przez wszystkie instytucje kontroli związane z obszarem rynku pracy, w szczególności: Państwową Inspekcję Pracy, Straż Graniczną, ZUS, organy administracji skarbowej, z wzajemnym wykorzystaniem gromadzonych przez te organy danych. Dzięki temu również system doboru podmiotów do kontroli w przedmiotowym zakresie w większym stopniu mógłby opierać się na wynikach systematycznie prowadzonych analiz branżowych, terytorialnych i strukturalnych zjawiska, co zwiększyłoby skuteczność działania poprzez ukierunkowanie prowadzonych kontroli przede wszystkim na obszary objęte największym ryzykiem. Pomocne mogą być także doświadczenia i dobre praktyki organów kontroli z innych państw członkowskich Unii Europejskiej. Pozwoliłoby to lepiej rozpoznać obszary gospodarki charakteryzujące się dużą częstotliwością występowania pracy nierejestrowanej i ukierunkować prowadzone kontrole, zwiększając wykrywalność zatrudnienia w szarej strefie.

Z wyrazami szacunku

Podsekretarz stanu

Mariusz Haładyj

Warszawa, dnia 12 września 2013 r.

————————————————————————————————————-

Po raz kolejny członkowie obecnej Rady Ministrów konsekwentnie prezentują odmienną niż przyjęto w PIP wykładnię podmiotowego zakresu stosowania Konwencji Nr 81. Uważamy więc, że dalsze stosowanie przez Państwową Inspekcję Pracy, przyjętych w 2009 r. przez poprzedniego Głównego Inspektora Pracy procedur opartych o niezgodne ze stanem prawnym relacje SDG do ustawy o PIP i odosobniony pogląd prezentowany w piśmiennictwie zawarty w artykule L. Florka pt. „Zakres kontroli Państwowej Inspekcji Pracy (PiZS, 2008/3/18)” oraz akceptujący ten pogląd wyrok WSA z 20 listopada 2009 r. w sprawie IV SA/GL 973/08. – nie znajduje żadnego dalszego uzasadnienia.

Jak wielokrotnie informowaliśmy zagadnienie podmiotowego zakresu stosowania Konwencji nr 81 MOP jest jednym  z głównych obszarów aktywności naszego Stowarzyszenia. Uzyskaliśmy w tym zakresie, a także opublikowaliśmy na stronie internetowej Stowarzyszenia stanowiska i opinie m.in.: stanowisko Rządu do prezydenckiego projektu ustawy o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawy o Państwowej Straży Pożarnej  (druk 2739), przekazane do Marszałka Sejmu RP w dniu 29.04.2010 r. ( pismo znak: DSPA-140-23(4)/10), opinie Ministra  Pracy i Polityki Społecznej, opinie Wicepremiera-Ministra Gospodarki, wydawane w toku prac legislacyjnych oraz odpowiedzi na interpelacje poselskie w tej kwestii. Dokumenty źródłowe upubliczniliśmy na naszej stronie internetowej np. we wpisach z dnia: 4.05.2012 r., 10.05.2012 r., 13.06.2012 r, 27.11.2012r., 13.01.2013r., 31.01.2013r., 26.04.2013r., 30.05.2013r., 30.09.2013r., 17.11.2013r.

Uważamy też, że nie powinny funkcjonować w obiegu prawnym wzajemnie wykluczające się stanowiska różnych organów państwa, a prawidłowe odczytanie ww. Konwencji, jak również  dostosowanie wykładni PIP w powyższym zakresie do ww. stanowiska Rządu Rzeczypospolitej Polskiej  i rezygnacja z wielu procedur, które są zbędne i utrudniają osiągnięcie celów stawianych przed Państwową Inspekcją Pracy przez ustawodawcę, pozwolą na zwiększenie efektywności i sprawności działania organu kontrolnego i spowodują  racjonalizację kosztów, czyli odciążenie budżetu zadaniowego Państwowej Inspekcji Pracy.

Ciekawe tylko ile jeszcze wody musi upłynąć w Wiśle zanim problem ten zostanie ostatecznie rozwiązany?

do pobrania ze strony Sejmu RP:

http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=00FCB5A9&view=S

http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=6CD50294&view=S