Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r, w art. 63 stanowi o prawie każdego do składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej. Konstytucja w wyraźny sposób wskazuje, że tryb rozpatrywania petycji określi ustawa. Tymczasem przez ponad 15 lat nie doczekaliśmy się regulacji ustawowej, która określałaby m.in. sposób zgłaszania i tryb postępowania z petycjami.

W obecnym stanie prawnym kodeks postępowania administracyjnego w art. 221  powtarza jedynie zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania petycji, skarg i wniosków. Jednakże dalsze przepisy kpa w zasadzie nie odnoszą się do petycji. Obok powyższego, bardzo ogólnego postanowienia, kpa wskazuje jedynie, że petycje, podobnie jak skargi i wnioski, mogą być składane do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej, a także że można je składać w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą. Nic więcej.

Dlaczego o tym piszemy. Otóż aktualnie inspektorzy pracy  PIP rozpatrują w skali roku ponad 40 tysięcy podań (żądań wszczęcia kontroli). Do ich rozpatrywania stosowane są przepisy działu VII Kpa (skargi i wnioski), które co jest oczywiste do tej kategorii spraw się nie odnoszą. Są to podania  będące de facto żądaniami przeprowadzenia kontroli w przeróżnych podmiotach (u pracodawców, przedsiębiorców, osób fizycznych (w tym  u sąsiadów i rodziny) – kierowane przez pracowników, byłych pracowników, a także przez osoby zupełnie postronne.  Zarówno pojęcie skargi jak i wniosku ograniczone jest w kpa podmiotowo jedynie do organów lub ich pracowników (art. 227 i 241 kpa). Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności.

Ścisłe i zgodne z kpa uregulowanie trybu rozpatrywania tej kategorii spraw przez inspektorów pracy jest jednym z problemów  które powinny zostać rozwiązane niezwłocznie.  Jak już wspomnieliśmy, do PIP wpływa ich w skali roku około 40 tys. (zauważyć można systematyczny wzrost ich liczby od 2007 r, kiedy to było ich zaledwie 24,4 tys!). Planowany w całej instytucji odsetek kontroli zainicjowanych przez żądania obywateli (o ile można w ogóle można to zaplanować) – to 32 % wszystkich kontroli! Według rozeznania SIPRP, rzeczywisty czas pracy inspektorów pracy poświęcony na rozpatrywanie tego typu spraw – może przekraczać nawet 50%!

Około 10 tys. rozpatrywanych w tym trybie spraw, z przyczyn obiektywnych nie może być związanych ze wszczęciem i przeprowadzeniem kontroli. Ta aktywność inspektorów pracy, związana niejednokrotnie z pracochłonnymi czynnościami wyjaśniającymi, kierowaniem wniosków do sądu czy powiadomień do Prokuratury – nie jest częścią zadań określonych dla urzędu przez Radę Ochrony Pracy poprzez policzalny parametr „liczba kontroli w ciągu roku”. Działania te podejmowane są  zawsze niejako „poza planem”.

Godne oddzielnej refleksji są desygnaty, konteksty i znaczenia słowa „skarga”, które użyte w sensie potocznym przez Konwencję Nr 81 MOP, a powtórzone przez ustawę o PIP warunkuje specyficzny tryb rozpatrywania sprawy, a szczególnie konieczność zachowania tzw. tajemnicy skargowej, w sytuacjach niejednokrotnie daleko wykraczających poza ducha i społeczne przeznaczenie prawa. Drobny przykład: jakie jest logiczne i funkcjonalne wytłumaczenie objęcia tajemnicą skargową wniosku o kontrolę przedsiębiorcy, sformułowanego przez zawistnego sąsiada, szczególnie w sytuacji kiedy interwencje w tej samej sprawie podejmowały już: policja, nadzór budowlany, sanepid, straż miejska, inspekcja ochrony środowiska – i każdy z tych organów zgodnie z prawem poinformował obywatela o przyczynie interwencji? W dodatku skargi te są powtarzane i …bezzasadne. Do tematu tego obiecujemy wrócić.

Czy ewentualne ustawowe uregulowanie zagadnienia petycji może zapełnić opisaną oczywistą lukę prawną? Tutaj zdania specjalistów są podzielone.  W literaturze przedmiotu wyrażany jest np. pogląd, zgodnie z którym „petycja” jest ogólną nazwą środków, za których pomocą jednostka lub grupa osób zwraca się do organów władzy, przekazując im pewne informacje z zamiarem spowodowania podjęcia przez te organy działań pożądanych z punktu widzenia podmiotu zwracającego się do nich” (por. B. Banaszak „Prawo obywateli do występowania ze skargami i wnioskami”, Warszawa BMP-079-3565/08/AK z 1997). Przeważa jednak pogląd iż konstytucyjne prawo petycji jest prawem politycznym,  powinno umożliwiać jednostkom współdziałanie w wypełnianiu funkcji publicznych, zaś z charakteru petycji, jako prawa politycznego wynika, iż powinny one dotyczyć spraw ogólnych istotnych dla społeczeństwa.

Naszym czytelnikom proponujemy zapoznanie się z przesłanymi  do SIPRP przez Instytut Spraw  Publicznych opracowaniami obejmującymi zagadnienie prawa do petycji w Polsce oraz innych krajach europejskich. Przypominamy, że jako organizacja pozarządowa mieliśmy także przyjemność uczestniczyć w konferencji ISP poświęconej polityce antykorupcyjnej (wpis z dnia…i link)

W roku 2012 eksperci ISP podjęli rozbudowane prace analityczne m.in. przygotowując i przedstawiając parlamentarzystom i ekspertom dwie ekspertyzy prawne na temat pożądanego zakresu regulacji i analizując rozwiązania stosowane w innych państwach. Prace te koordynuje w Instytucie szef Programu Prawa i Instytucji Demokratycznych i konstytucjonalista – dr Jarosław Zbieranek.

i linki ze strony instytutu spraw publicznych

A. Rytel-Warzocha, Prawo petycji w Polsce na tle rozwiązań europejskich – stan obecny i perspektywy. 

A. Rytel-Warzocha: Ustawowa regulacja prawa petycji – szansa na skuteczne narzędzie społecznej partycypacji