Problemowi osobliwej wykładni zakresu przedmiotowego Konwencji Nr 81 MOP wprowadzonej przez byłego głównego inspektora i stosowanej w PIP do dzisiaj – zajmujemy się od początku działania Stowarzyszenia Inspektorów Pracy Rzeczypospolitej Polskiej.

Zarówno w publikacjach zamieszczanych na naszej stronie internetowej, jak i w korespondencji kierowanej do odpowiednich gremiów decyzyjnych przytaczaliśmy jasne opinie i stanowiska wielu ważnych organów naszego państwa, które – co trzeba podkreślić – zgodnie, i niestety odmiennie niż zrobił to 6 lat temu Tadeusz Jan Zając były główny inspektor pracy, interpretują postanowienia Konwencji Nr 81 MOP.

Ciśnie się na usta pytanie – Quo vadis Inspekcjo ? Nasza inspekcja jest chyba jedyną tego typu instytucją kontrolną w Europie, na której w kwestii Konwencji Nr 81 MOP –  jak dotychczas  – nie robią większego wrażenia stanowiska ważnych organów państwa.

I tak: wrażenia nie robi zarówno stanowisko organu ustawowo nadzorującego działalność PIP tj. Rady Ochrony Pracy z 23.02.2006 r., jak i późniejsze stanowisko w tej kwestii Rady Ministrów z 29.04.2010r., którego aktualność potwierdzali w przekazywanej Stowarzyszeniu korespondencji: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, a także kolejni Ministrowie Gospodarki oraz Pracy i Polityki Społecznej. Niczego nie zmieniła też zgodna ze stanowiskiem polskiego Rządu wykładnia zakresu stosowania ww. Konwencji, którą wyraziła Międzynarodowa Organizacja Pracy oraz stanowiska innych europejskich instytucji inspekcyjnych. Na nic,  jak na razie zdało się też pryncypialne stanowisko Andrzeja Seremeta – Prokuratora Generalnego z 4.12.2014 r. wyrażone w piśmie  znak PG VII G 025-350/14 do projektu ustawy o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zawartego w druku sejmowym nr 3002. ……

W ostatnim z pism do nas kierowanych (z dnia 23.12.2014 r.) Dyrektor Departamentu Prawnego GIP co prawda stwierdza, że „w ocenie Międzynarodowej Organizacji Pracy […] według Konwencji nr 81, pod pojęciem zakładów handlowych rozumieć należy zarówno zakłady prowadzące sprzedaż towarów, jak i te prowadzące sprzedaż usług – za wyjątkiem usług o charakterze niekomercyjnym, ale jakby przerażony tym własnym oczywistym stwierdzeniem, zaraz potem, asekuracyjnie zaznacza: […] Przyjęcie wyżej opisanego stanowiska umożliwiałoby stosowanie wyłączeń łagodzących rygory prowadzenia kontroli wprowadzone ustawą o swobodzie działalności gospodarczej wobec szerszego niż dotychczas kręgu podmiotów. Należy jednakże zauważyć , że otwarta pozostaje kwestia zaakceptowania takiej praktyki przez sądy administracyjne. Zauważalna obecnie niejednolitość podejścia do kwestii stosowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie daje podstaw do prób prognozowania kierunku interpretacyjnego, w jakim podąży sądownictwo administracyjne […].

Pominąwszy fakt, że nie było nigdy niejednolitości podejścia judykatury do „tego tematu” – uprzejmie donosimy, iż nie ma już potrzeby prognozowania „kierunku interpretacyjnego w jakim podąży sądownictwo administracyjne”, a „kwestia zaakceptowania takiej praktyki” jest już zamknięta.

—

Uprzejmie donosimy, iż w dniu 26.02.2015 r.  prawomocnym wyrokiem sygn. II GSK 10/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 273/13 – który rozstrzygnął m.in.:

„Odstępstwa od stosowania niektórych postanowień ustawy o swobodzie działalności gospodarczej muszą więc dotyczyć jednakowo wszystkich podmiotów objętych kontrolą PIP, w stosunku do których sprawowana jest inspekcja pracy i znajduje tym samym zastosowanie Konwencja MOP Nr 81.” (…)

Przypominamy fragmenty uzasadnienia ww. wyroku WSA. Zwróćmy przy tym uwagę na paradoks, iż Okręgowy Inspektor Pracy, którego stanowisko podtrzymał WSA, i który z tego powodu niewątpliwie powinien otrzymać pochwałę – jednocześnie działał wbrew aktualnemu stanowisku swojego szefa –  Głównego Inspektora Pracy. I z tego powodu powinien chyba otrzymać naganę !?

Zdaje się, że tylko wewnątrz naszej instytucji, bez żadnych racjonalnych argumentów taka niezdrowa sytuacja, z uporem godnym lepszej sprawy – jest ciągle zadekretowana i podtrzymywana.

—

Wczytajmy się też w dokonaną przez WSA ocenę jedynej publikacji (zamieszczonej nb. w piśmie nierecenzowanym) i owego odosobnionego wyroku WSA w Gliwicach, z których były główny inspektor pracy wywiódł swoje kuriozalne stanowisko.

(…)”Na tym tle powstał spór między stronami co do zakresu przedmiotowego Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy Nr 81, przyjętej 11 lipca 1947 r. i ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską w dniu 19 kwietnia 1995 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450, zwanej dalej Konwencją MOP nr 81). Strona skarżąca uważa bowiem, że Konwencja MOP Nr 81 do przedmiotowej kontroli w ogóle nie mogła mieć zastosowania, a protokół przedmiotowej kontroli, jako stanowiący rezultat kontroli przeprowadzonej z naruszeniem prawa nie może być wykorzystany do ustaleń faktycznych w sprawie.

W ocenie Sądu, w sporze tym należy przyznać rację Okręgowemu Inspektorowi Pracy.

Po pierwsze, Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, wyrażonego w złożonym przed rozprawą piśmie procesowym z dnia […] (k. 55-58 akt sądowych), negującego możliwość zastosowania do przedmiotowej kontroli Konwencji MOP nr 81, z tego powodu, że do tej Konwencji wprowadzono w 1995 r. protokół dodatkowy dotyczący rozszerzenia jej zakresu na usługi pozahandlowe, którego to protokołu jak dotychczas nie podpisała.

Na poparcie tego stanowiska strona powołała się na pogląd prezentowany w piśmiennictwie, wskazując artykuł L. Florka pt. ” Zakres kontroli Państwowej Inspekcji Pracy (PiZS, 2008/3/18)” oraz na akceptujący ten pogląd wyrok WSA z 20 listopada 2009 r. w sprawie IV SA/GL 973/08.

Zdaniem Sądu, wyrok WSA nie prezentuje ugruntowanej linii orzecznictwa, gdyż ma charakter jednostkowy. Był wprawdzie przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, jednakże NSA w wyroku z dnia 21 października 2010 r., I OSK 632/10 (dostępnym w bazie internetowej na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) oddalając tę skargę nie odniósł się do kwestii analizowanego tu zagadnienia, gdyż – jak wynika to z uzasadnienia wyroku – był związany zarzutami skargi kasacyjnej, których konstrukcja ograniczyła zakres tej kontroli nie dając podstaw do oceny poglądu WSA dotyczącego obowiązywania Konwencji MOP nr 81.

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu L.Florka wyrażonego we wspomnianym artykule, a także stanowiska WSA, że zakres przedmiotowy Konwencji MOP nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu w warunkach polskich ogranicza się do zakładów pracy o charakterze przemysłowym i handlowym, natomiast Konwencja nie dotyczy innych pracodawców.

Z art. 2 ust. 1, art.12 ust. 1a Konwencji MOP Nr 81 wynika, że jej zakres przedmiotowy może być stosowany przez państwo członkowskie MOP w różnej strukturze . Sama Konwencja wymaga przede wszystkim, aby istniał system inspekcji pracy w zakładach przemysłowych i handlowych, pozostawiając członkowi MOP decyzję, co do szerszego zakresu podmiotowego stosowania systemu inspekcji pracy. Nie bez znaczenia dla analizowanego zagadnienia jest okoliczność, że Polska od momentu uchwalenia Konwencji MOP Nr 81, systemem inspekcji pracy obejmowała wszystkie zakłady pracy, a zatem taki stan faktyczny i prawny istniał także w dacie jej ratyfikacji. W konsekwencji, skoro w warunkach krajowych przyjęto Konwencję MOP Nr 81 jako mającą zastosowanie do wszystkich pracodawców, to ratyfikowanie przez RP protokołu do tej konwencji podpisanego 22 czerwca 1995 r., rozciągającego stosowanie jej postanowień na pracodawców zajmujących się działalnością poza handlową było oczywiście zbędne.

Zważywszy na to, że władza krajowa, może dowolnie kształtować zakres stosowania inspekcji pracy, w Polsce przyjęto powszechne stosowanie kontroli i nadzoru inspekcji pracy w stosunku do wszystkich pracodawców, a także w stosunku do innych podmiotów, na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne, o czym stanowił art. 11 poprzedniej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 6 marca 1981 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 23, z późn. zm.) i o czym świadczy szeroki zakres podmiotowy określony w art. 13 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404 z późn. zm.). Zgodnie z art. 26 Konwencji MOP nr 81, w każdym przypadku, w którym nie jest pewne, czy postanowienia konwencji mają zastosowanie do jakiegoś zakładu, jego części lub miejsca pracy, właściwa władza powinna rozstrzygnąć dany problem. Zagadnienie to zostało przez polskiego ustawodawcę rozstrzygnięte w ten właśnie sposób, że zakresem działania inspekcji pracy objęto wszystkich pracodawców, przesądzając tym samym, że wszystkie postanowienia Konwencji Nr 81 MOP znajdują zastosowanie do tych wszystkich podmiotów, które podlegają polskiemu systemowi inspekcji pracy.

Na poparcie powyższego stanowiska przywołać również należy art. 19 ust. 8 ratyfikowanej przez Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 308, z późn. zm.), z którego wynika, że w żadnym razie ratyfikowanie konwencji przez członka MOP nie może być uważane, jako mające wpływ na jakąkolwiek ustawę, decyzję, zwyczaj lub umowę, zapewniające zainteresowanym pracownikom bardziej korzystne warunki, aniżeli przewiduje konwencja lub zalecenie. Ustawodawca polski wprowadzając system inspekcji pracy przewidział powszechny zakres stosowania tego systemu do wszystkich bez wyjątku pracodawców, co jest rozwiązaniem oczywiście korzystniejszym, aniżeli przewiduje to Konwencja MOP Nr 81.

W konsekwencji, takie rozstrzygnięcie ustawodawcy nie może być kwestionowane w sferze zastosowania postanowień Konwencji MOP Nr 81 do wszystkich pracodawców, ponieważ wprowadzając tak szeroki powszechny zakres inspekcji pracy, sam ustawodawca o tym jednoznacznie przesądził, zaś ustanowiony powszechny model funkcjonowania inspekcji pracy względem wszystkich podmiotów zatrudniających został następnie umocowany w art. 24 Konstytucji RP z 1997 r.

W takim stanie prawnym doszło do uchwalenia i wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095), która w rozdziale 5 („Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy”) przewiduje odstępstwa od zasady zapowiedzi zamiaru przeprowadzenia kontroli oraz ograniczenia liczby i czasu trwania kontroli przedsiębiorcy dotyczące ratyfikowanych przez RP umów międzynarodowych, a zatem również konwencji MOP. Odstępstwa od stosowania niektórych postanowień ustawy o swobodzie działalności gospodarczej muszą więc dotyczyć jednakowo wszystkich podmiotów objętych kontrolą PIP, w stosunku do których sprawowana jest inspekcja pracy i znajduje tym samym zastosowanie Konwencja MOP Nr 81.” (…)

 —

Uważni czytelnicy wiedzą iż problematyka podmiotowego zakresu stosowania Konwencji nr 81 MOP, a także relacji między ustawą z dnia 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a ustawą z dnia 13.04.2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy, z uwzględnieniem postanowień Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy jest jednym  z głównych obszarów aktywności  Stowarzyszenia Inspektorów Pracy  Rzeczypospolitej Polskiej, dlatego artykuły na ten temat stanowią sporą część publikacji na naszej stronie internetowej, na której opublikowaliśmy także ww. dokumenty źródłowe np. we wpisach z dnia 4.05.2012r., 10.05.2012r., 13.06.2012r, 27.11.2012r., 31.01.2013r., 26.04.2013r., 30.05.2013r., 10.09.2013r., 17.11.2013r., 01.12.2013r., 04.02.2014r., 24.09.2014r., 19.12.2014r., 11.01.2015r., 27.01.2015r. 20.02.2015r.

—

Najwyższa już chyba pora na wiosenne porządki – i zmianę kuriozalnej wykładni podstawowego dla naszej instytucji aktu prawa międzynarodowego. Apelujemy o to kolejny raz. Obecny stan naprawdę grozi blamażem naszej instytucji!

Na stronie internetowej Sejmu zamieszczono bowiem świeże (z dnia 6 marca 2015 r.) stanowisko Rady Ministrów, podpisane przez Premier Ewę Kopacz – która w krótkich i żołnierskich słowach napisała, co sądzi o ciągle „trwającej” w PIP interpretacji zakresu podmiotowego stosowania Konwencji Nr 81 MOP. Strach powiedzieć, ale to już po raz kolejny Rząd, a po raz pierwszy obecna Premier wyrażają stanowisko zgodne z prezentowanym od początku przez nasze Stowarzyszenie. Nadzieją napawa fakt, iż… Pani Premier się raczej nie odmawia.

—

Pozostaje tylko oczekiwać na dalszy rozwój sytuacji. Przy czym aktualne pytanie nie brzmi już : „Czy należy to zmienić?” ale: „Kiedy to zmienić?”, ewentualnie: „W jaki sposób to zrobić ?”. Odpowiedź wydaje się oczywista.